行政机关错误适用择一重罚规则作出罚款决定，人民法院可以作出变更判决，但变更判决要受禁止不利变更规则的约束。

但这些电子通信元数据并未服务于任何实质性的通信活动，不具备通信中思想和观念的要素，只是单纯的通信网络的链接，故而也不应纳入通信秘密的保护范围。参见叶美兰：《中国邮政通史》，商务印书馆2017年版，第527页。

结构性电子通信元数据是指描述通信对象的内部结构和关系的元数据，主要包含在通信过程中，运输层、网络层和数据链路层中产生的大量电子通信元数据，例如网络IP地址，MAC地址，访问权限信息等。参见艾明：《刑事诉讼法中的侦查概括条款》，载《法学研究》2017年第4期。在保护和采集之间，需要宪法在各个部门法之上提供作为底线的规范基准，并对各领域的法律解释和未来立法提供规范指引。[24] 此外，人民群众来信来访制度的重要政治地位也是宪法保障通信秘密的重要理据。另一方面规范有关组织和个人的配合义务，通过压缩不必要的技术侦查和监察技术调查措施的使用空间，更大程度实现节约办案资源和保障人权的价值目标。

一个完整的数据通信过程表现为：发送方在应用程序中编辑信息，发端信息从应用层开始至物理层依次完成各层功能，然后借助通信节点链接收端，收端从物理层始至应用层依次完成各层功能，在收信方应用层的程序界面表达为直接可读的信息。参见杜强强：《法院调取通话记录不属于宪法上的通信检查》，载《法学》2019年第12期。[16]袁雪石主张按照实际罚款数额高的法律处罚，并认为只有按照宣告罚处罚才能体现过罚相当的原则。

[10]参见马怀德：《〈行政处罚法〉修改中的几个争议问题》，《华东政法大学学报》2020年第4期，第15页。[26]因此，假如行政机关本应适用法定罚款额高的规定对当事人处以罚款，却适用了法定罚款额低的规定作出罚款决定，出于减轻当事人讼累、降低行政争议解决成本的考虑，可以将此种情形理解为效果裁量错误，允许人民法院作出变更判决。有学者在此基础上作进一步的限缩解释，认为人民法院作出变更判决应仅限于行政机关没有裁量和判断余地或者裁量权收缩至零的情形，[27]否则人民法院无从论证自己替代行政机关裁量的正当性。在此种综合执法模式中，高额罚款权与管辖权也不会发生冲突。

在绝大多数案件中，也不必先根据各个规范作出一个精准的裁量后再选择适用，这是在保障行政处罚效率和约束行政裁量权之间执中而行的方案。然而，立案在先与择一重罚并非一般法与特别法的关系，二者处理的不是同一个问题，在规范的效力位阶上也无高低之分。

[13]此外，要识别罚款数额高的规定并不容易，正如下文将要探讨的，罚款数额高的规定和罚款数额低的规定确定的罚款区间可能存在交叉重叠。这一理解与全国人大常委会法工委的解释合拍，即将明显不当界定为被诉行政行为结果的畸轻畸重，[24]而不将其延伸至认事用法。尽管该方案会使一些违法相对人逃脱罚款数额高的规定的惩戒，但这一不利后果是因立法多元和执法主体分散导致的。该行为同时违反了食品安全法、反不正当竞争法的规定，但尚不构成情节严重的情形。

（一）人民法院可以依据择一重罚规则作出变更判决 行政诉讼法第77条规定，行政处罚明显不当时人民法院可以作出变更判决，该规定旨在规制裁量行政、矫正裁量瑕疵。对当事人处以30万元罚款，罚款数额低于食品安全法所规定的40万元的下限，这就意味着保护食品安全法所涉法益的目的落空。由于行政机关必须在不同的法律规范和当事人的违法事实之间来回比对，而当事人的同一违法情节在不同的法律规范中可能性质不同，行政机关不得不数次裁量。[6]参见胡仙芝：《综合行政执法体制改革的实践探索与对策建议》，《中国行政管理》2016年第7期，第150页以下。

仅依据反不正当竞争法第20条，可对当事人作出罚款30万元的处罚决定。即便行政执法局认为依据土地管理法对违法建设行为课处的罚款数额更高，其也无权适用土地管理法。

适用第38条第3款处罚时，罚款区间为9000元至2万7000元。摘要:  择一重罚规则的适用面临执法管辖权与高额罚款权归属主体不一的难题。

禁止恣意原则是对行政行为的一般限制。由乡镇人民政府、街道办事处而不是乡镇人民政府、街道办事处的组成部门行使行政处罚权，能够间接实现行政处罚权的集中，也会相应减少高额罚款权和管辖权归属不一的情形。参见海南省海口市龙华区人民法院（2014）龙行初字第25号行政判决书，海南省海口市中级人民法院（2015）海中法行终字第30号行政判决书。除相对集中行政处罚权外，还存在其他的综合执法模式。并且，让人民法院论证行政处罚的效果裁量中裁量权收缩至零，论证负担太重，甚至基本不可能。由于该案发生后，城乡规划法、土地管理法、行政处罚法三部法律均已进行修订，为论证需要，本文对案情进行了适当改编。

较为极端的情形是，法定罚款额和决定罚款额均相同，此时行政机关就必须作出裁量，因而还需要明确裁量的方法。根据法定罚款额高的法律作出的决定罚，其数额不能低于法定罚款额低的法律所规定的罚款下限。

[2]参见熊樟林：《应受行政处罚行为模型论》，《法律科学》2021年第5期，第62页。（3）分别根据不同的法律规范作出拟罚款决定，并比较决定罚款额。

若人民法院作出撤销并责令重作判决，禁止不利变更规则不迳行约束原行政机关，但对原行政机关重新作出罚款决定仍有潜在影响。行政处罚法可以借鉴上述刑法处理模式，即以法定罚款为比较项，辅以考量当事人的违法事实。

择一重罚 执法管辖权 高额罚款权 。一种针对行政机关的羁束行政，即对款额的确定、认定确有错误。但是，此种方案也较为粗暴。其一，通过协商和上级行政机关指定管辖权的程序处理。

公安机关根据治安管理处罚法第26条对某甲处以罚款450元，某甲仍以处罚过重为由向人民法院起诉，人民法院作出撤销并责令重作判决。（三）对行政机关重作罚款决定的限制 人民法院对明显不当的行政处罚可以作出变更判决，意味着人民法院也可以不作出变更判决，而是作出撤销判决或者撤销并责令重作判决。

例如，某甲追逐、拦截他人传授气功，扰乱社会秩序，同时违反了治安管理处罚法第26条和第27条，无其他从重或从轻情节。因而，适用择一重罚规则，首先需要厘清其与管辖权规则的关系。

联邦德国行政法院法第113条第2款规定，原告人要求对行政行为作出变更，以确定某一金额，或涉及一基于该变更的确认的，法院可以将金额确定为另一数目，或以其他判定替代原确认，这与我国行政诉讼法第77条规定的对款额的确定、认定类似。而且，在德国法上，裁量权收缩至零一般针对当事人的行政介入请求权，[28]即当事人请求行政机关为某种行为，此时行政机关只有唯一的选项，于是才有裁量权收缩至零的可能，其具体情形一般包括两种：一是不得采取行动（不作为义务），行政机关若采取措施，就构成裁量瑕疵。

那么，人民法院在何种情形下适宜作出变更判决？在何种情形下适宜作出撤销判决或者撤销并责令重作判决？如前文所述，人民法院作出变更判决是司法对行政的超强干预，必须用紧绷的法教义学之网对其加以约束。如果不考虑案件事实，只抽象比较两条规范中的罚款上限，即5倍以下罚款和3倍以下罚款，所得结论是应适用第46条。按照决定罚款额反推应当适用的法律虽然不容易产生分歧，但行政机关的裁量负担较重，甚至可能无限加大执法成本。一事不再罚的目的是避免对当事人的违法行为作过度评价，择一重罚的功能是避免行政机关对当事人的违法行为评价不足。

但是，最先立案的行政机关可能并不享有高额罚款权。如果法定最高刑相同，则指法定最低刑较轻。

根据择一重罚规则作出的罚款数额，不能低于法定罚款额低的规定所确定的罚款下限。[25] 择一重罚规则适用过程中的裁量，究竟属于效果裁量还是要件裁量，难以作出直接判断，其看似处于二者的中间地带：在一个违法行为满足多个法律规范的要件该当性时，根据罚款额的高低选择适用的法律，即由效果裁量反推要件裁量。

该条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。这意味着，人民法院作出变更判决要受到禁止不利变更规则的约束。